Четвертый этап развития федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления начался с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжается до настоящего времени.
Этот Федеральный закон в настоящее время является важнейшим источником муниципального права, правовой основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов. Его принятие ознаменовало собой новый и весьма значительный этап в развитии правовых основ организации местного самоуправления как в целом в России, так и, в частности, в Москве.
Значение названного Закона состоит в том, что он вобрал в себя ряд важных норм законопроектов — «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления», которые в течение нескольких лет подготавливались Государственной Думой, но по разным причинам так и не были завершены. Он включил в себя также отдельные нормы Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который перестает действовать со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Принципиально новым в этом Законе оказался подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания их различных типов, в том числе сложносоставных.
Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.
Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, — это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой .
Для муниципального образования каждого типа — поселение, муниципальный район, городской округ — Закон определяет свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Российской Федерации (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Признана неприемлемой формула старого закона о том, что местное самоуправление вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов России к вопросам местного значения. Участие субъектов Российской Федерации в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.
Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов России, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Закон также определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления.
Кроме местного референдума и муниципальных выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма «прямой муниципальной демократии» — публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.
Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это — представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные.
Закон закрепляет порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов.
Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы, устанавливая минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяя, что теперь на профессиональной основе вправе работать не более 10% депутатов; закрепляя особый порядок формирования представительных органов муниципальных районов; предусматривая возможность назначения лица на должность главы исполнительного органа местного самоуправления (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса.
Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления и статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.
Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).
Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы.
Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла — установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти.
Общественные отношения в области местного самоуправления могут регулироваться также издаваемыми в соответствии с Конституцией и федеральными законами указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Так, Президент Российской Федерации по вопросам местного' самоуправления издал указы от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», письмо от 25 августа 2004 г. № Пр-1433 «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Правительство Российской Федерации по тем же вопросам приняло постановления от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности», от 12 августа 2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и др.