В государственной теории самоуправления выделяется два направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн). Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, так как зависимость чиновника от денег вынуждала бы его служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения.
Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены, прежде всего, для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые, хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как, в отличие от правительственных учреждений, они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX века земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое подкрепление и развитие в славянофильских представлениях о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.
Наиболее видными представителями этих теорий были В.Н. Леш-ков и А.И. Васильчиков. Основные принципы общественной теории получили освещение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». В ней самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заве дуются и замещаются местными жителями — местными обывателями». Этому порядку управления противопоставлялся бюрократический порядок, при «котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства». Местное самоуправление, по его мнению, должно рассматриваться не как инструмент для проведения «различных политических влияний, а как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий».
При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто особой формой публичной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории.
В России в 60-е годы XIX века под давлением либерально настроенной части населения «общественная» и «хозяйственная» теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.
Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Корку-нов, А.И. Елистратов, Н.И. Лазаревский. В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления.
В.П. Безобразов характеризовал бюрократические и самоуправленческие учреждения «как двоякие органы одного и того же государственного организма», «различные формы одной и той же власти». Истинные органы самоуправления, возникнув, по его мнению, на «общественной почве, под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве», а их должностные лица являться одновременно государственными служащими. Главный недостаток Положения 1864 г. он видел в том, что земские учреждения не были включены в общую систему государственного управления, а поставлены «подле нее...» и поэтому не могли развиваться «здоровым образом». Слабость земских учреждений он объяснял отсутствием у них «правительственных прав». По мнению В.П. Безобразова, им было дано «много воли и никакой власти».
А.Д. Градовский особо подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление». По его мнению, государственная администрация со всеми ее органами (в том числе органами местного самоуправления) является не только средством удовлетворения потребностей населения, но и средством «поддержания государственного порядка». Эта цель не «закрепляется в законах и не провозглашается открыто», а «лежит в самом существе дела». Поэтому какие бы практические выгоды ни предоставляло местное самоуправление, оно останется невостребованным, если того требуют политические интересы государства. Он был убежден, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт власти» (т.е. действовать на правах государственной власти). Как одна из форм управления местное самоуправление должно являться «местной властью, в руках которой сосредоточено право принятия в случае необходимости принудительных мер». Органы местного самоуправления, по его мнению, должны реализовывать «цели троякого рода: давать возможность населению заведовать делами местного значения, выделенными из круга общегосударственных задач; выполнять операции финансового характера, которые не могут взять на себя центральные и местные правительственные учреждения; восполнять деятельность государства в социальной сфере».
Б.Н. Чичерин органы местного самоуправления называл юридическими лицами, которые «государство учреждает для удовлетворения насущных потребностей». Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются «издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей». Б.Н. Чичериным проводилась мысль о том, что «государство получает выгоду», приобретая «помощника» в лице местного самоуправления, которое «избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы». В случае недостаточной эффективности деятельности этих учреждений «государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы».
По мнению И. А. Ильина, идеальной для такого огромного государства, как Россия, является модель, сочетающая в себе систему лично ответственных и легко сменяемых наместников, назначаемых «сверху», и систему полновластных органов самоуправления «снизу».