Земские учреждения. В половине XVI в. правительство решилось покончить совсем с началом кормления: в указе 1555 г. царь Иоанн IV говорит: «Что наперед сего жаловали есмя бояр своих. — городы и волости давали им в кормление, — и нам от крестьян челобитья великие и докука была беспрестанная, что наместники. чинят им продажи и убытки великие. И мы, жалуючи крестьянство. наместников, волостелей и праветчи-ков от городов и от волостей отставили. велели есми во всех городах и волостях учинити старость излюбленных, кому меж крестьян управа чинити» (А. А. Э. I, 242; сл. Важскую уставн. гр. в Хрестоматии по ист. рус. права. Вып. II. С. 183. Прим. 2)³⁶. Реформа эта приведена была в исполнение повсеместно, кроме некоторых пограничных городов, где наместничье управление непосредственно перешло в воеводское; реформа вызвана просьбами самого населения. Взамен наместничьего корма установлен оброк с провинций, получивших земские учреждения. — Округи этих учреждений были разнообразны: именно и целые уезды, но большей частью волости. Круг лиц, на которые они простираются, суть тяглые люди, посадские и крестьяне (в земских учреждениях совмещаются и муниципальные — городские) и лишь отчасти церковные учреждения (служилые люди, как мы видели, изъяты были и из наместничьей власти). От этого земские учреждения были не вполне пригодны для общего самоуправления провинций. Власти земские суть излюбленные головы, впоследствии повсюду именуемые старостами (сначала в каждом округе несколько, потом — один), земский дьяк и лучшие люди (целовальники в разв два срока. Итак, эта волость уже не состояла в наместничьем управлении, от которого освобождают население земские уставные грамоты. Права, которые получает волость по этой грамоте, даются не навсегда и не истекают из общего учреждения: они определяются сроком откупа и возобновляются ежегодно при новом договоре с казной (на обороте грамоты есть помета: «пооброчи-лись на другой год»). Сообразно с этим и содержание грамоты иное: оно буквально списано с наместничьих грамот; в грамоте не упоминается ни о каких правах общего и финансового управления. Что касается до уголовного суда, то при определении его грамота ссылается на губную, почему суду волостных властей не подлежит душегубство (пойманный душегубец доставляется в Москву). Поэтому, думаем, Плесская грамота служит интересным памятником того переходного состояния, которое, может быть, подало мысль о введении учреждений земских, а именно: население (уже с давних времен) имело право откупаться от судов проезжих, а также судов и пошлин постоянных провинциальных властей. Но в прежние времена охотников откупаться было не так много (вероятно, по условиям натурального хозяйства, населению было легче вносить наместничий корм натурой); в половине XVI в. обстоятельства изменились: предложение откупа становится повсеместным. Правительство сначала удовлетворяет этим желаниям, а затем решается отменить наместничество везде и создать вместо его цельное, новое учреждение.

Когда же именно оно пришло к этой мысли? Факты не дают никакого права относить зарождение этой идеи к 1-му Земскому собору. Полагаем, что Московское правительство, не любившее заранее составленных теоретических планов, сделало несколько опытов в 1552-1555 гг., постепенно расширяя их, и наконец в 1555 г. обобщило эту меру в известном указе об отмене кормлений.