Период формирования Московского государства (вторая половина XV—XVI в.) характеризуется прежде всего устойчивым процессом образования официальной и стройной структуры земского управления.
В это время появились термины «земство», «земский», которые наука муниципального права традиционно использует применительно к организации местного самоуправления в дореволюционной России.
Однако эти термины имеют два разных значения: во-первых, местное самоуправление; во-вторых, земская (от земли Русской, общероссийская, общенародная) форма государственного управления. Так, при созыве земских соборов (середина XVI — середина XVII в.) понималось, что этот сословно-представишельный орган власти носит общегосударственный характер. Более или менее выраженную централизованную политику осуществлял Земский собор, который впервые был созван в 1549 году.
Первым дворянским органом местного самоуправления Русского централизованного государства можно по праву считать институт городовых приказчиков, который появился в период правления Ивана III (вступил на престол в 1462 году), после подписания им в 1488 году Белозерской уставной грамоты, которая подвела итог процессу присоединения Белозерского княжества к Русскому государству.
Однако первые выборные органы местного самоуправления появились в России только в XVI веке, когда происходит замена кормления, т.е. системы местного управления, осуществлявшегося через представителей государства на местах (наместники и волостели) специальными органами местного самоуправления (губные и земские учреждения).
В результате земской реформы Ивана IV городовые приказчики, а также другие должностные лица местного самоуправления: земские и губные старосты, сотские, десятники, целовальники, дворские избирались населением, а их полномочия значительно расширялись .у Так, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и обязан был защищать права народа. В частности, он осуществлял контроль за сохранностью общественного имущества, за правильностью привлечения жителей к общественным работам, за осуществлением торговли в строго отведенных для этого местах. Наместничьи люди не могли без уведомления городового приказчика никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда. В случае нарушения этого правила виновного освобождали из-под стражи и платили ему за бесчестье в зависимости от звания.
Городовой приказчик имел cbokj земскую избу, где он вместе с сотскими, десятскими старостами и целовальниками решал вопросы по управлению городом. Таким образом, городовые приказчики являлись должностными лицами местного самоуправления и защищали его интересы практически во всех сферах общественной жизни.
Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически ликвидируется. Все основные вопросы местного значения решают выборные исполнительные органы.
Центральным органом, координирующим вопросы организации местного самоуправления, был Земский двор или Земский приказ.
Территориальную основу местного самоуправления составляли уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы, погосты, пригороды, слободы. В сельской местности самоуправление действовало на началах общинного владения землей. Все, что находилось на земле, принадлежащей общине, являлось ее собственностью. Основной формой осуществления местного самоуправления в этот период времени являлись собрания и сходы населения.
К компетенции органов местного самоуправления были отнесены вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержания в чистоте улиц, организации ночных караулов и сбора городских податей.
В основе развивавшегося тогда процесса формирования общественных, самоуправленческих структур лежали экономические интересы. Так, «меньшие» посадские люди на Москве и под Москвой составляли «сотни» «слободы», которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т.д. В большинстве своем «посадские» и «волостные» общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских, выступавших в качестве исполнительных органов, а также городовых приказчиков.
Городские общины выступали в качестве юридического лица, имели свою собственность, пользовались и распоряжались ею. Собственность составляла основу общинного самоуправления. Из этого следует, что корпоративная связь, построенная по экономическим интересам, способствовала образованию крепких союзов из самостоятельных общин и придавала им устойчивость и известную самостоятельность, основой которой была собственность, создаваемая в процессе производства и торговли.
При Федоре Ивановиче и Борисе Годунове местное самоуправление действовало в 32 городах. В связи с малоэффективной деятельностью наместников, волостелей и праветчиков их полномочия передавались избранным народом старостам.
Особо следует отметить соединение при царе Федоре государства и земщины, которая сыграла огромную роль в освобождении престола от самозванцев в период великой смуты. Все это так выдвинуло общество и поставило его в такое положение, что все важные государственные дела и особенно те, в которых говорилось о денежных и других сборах, решались не иначе как по соборному приговору выборных людей от всей Русской земли, как служилых, так и неслужилых.
Так, начиная с 1613 г. и во все продолжение царствования Михаила Федоровича все важные государственные дела решались по указу государеву и но соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли.
История свидетельствует о том, что государство преуспевает только тогда, когда опирается на собственный народ, на его волеизъявление, на развитые институты местного самоуправления. Отделение самоуправления от государства ведет только к негативным явлениям.