Первый этап (1990— 1993 гг.) ознаменован прежде всего формированием законодательных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые отечественные законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 г. — Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. — Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды; устанавливал систему местного самоуправления, которая включала в себя местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, формы непосредственной демократии; закреплял положения о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц, а экономическую основу местного самоуправления составляет коммунальная собственность.

В отличие от союзного закона, Закон Российской Федерации определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации; впервые закрепил такое понятие, как «муниципальная собственность»; устанавливал перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (территории районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов); закрепил положение о том, что органами местного самоуправления являются Советы народных депутатов и местная администрация, которая заменила действовавшие ранее исполнительные комитеты местных Советов. При этом местным Советам отводилась главенствующая роль в системе местного самоуправления.

Кроме того, на федеральном уровне были приняты законы Российской Федерации от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации», от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», от 3 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР», от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации», от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и др. Однако эти законы не оказали серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу сложившихся обстоятельств их положения оказались невыполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были предоставлены все предусмотренные законом финансово-экономические средства, необходимые для решения вопросов местного значения.