Местное самоуправление призвано осуществлять многообразные функции в социально-культурной сфере жизни населения. Необходимость создания системы местного самоуправления в Российской Федерации связана, прежде всего, с тем, что население и создаваемые им органы местного самоуправления могут более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, обеспечивать реализацию жителями муниципального образования их основных (конституционных) социально-экономических прав.
В основе деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой области лежат положения статьи 7 Конституции Российской Федерации: Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Можно выделить основные направления деятельности органов местного самоуправления по участию в реализации социальной политики государства.
1. Создание для всех жителей муниципального образования равных возможностей для получения соответствующих материальных и духовных благ, развития творческого, научного потенциала вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
2. Реализация на местном (муниципальном) уровне социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами в тех сферах, где социальные услуги обеспечены гарантиями Конституции России. Это, прежде всего: воспитание, образование, здравоохранение, обеспечение жильем малоимущих, социальное обеспечение по старости и нетрудоспособности, получение гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительских и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты среды обитания и т.д.
Особая защита, поддержка и обеспечение социально незащищенных групп населения, которые в силу физических, психических, иных недостатков, а также возрастных особенностей, объективных жизненных обстоятельств не могут в полном объеме создать для себя достойные условия жизни. Социальная защита указанных категорий граждан может осуществляться по двум основным направлениям: во-первых, путем социального страхования; во-вто-рых, оказания социальной помощи.
Социально-культурная область деятельности органов местного самоуправления включает в себя вопросы (сферы): образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения.
Основой деятельности органов местного самоуправления в данной области является муниципальная собственность, которая позволяет развивать как муниципальные системы и структуры в области образования, культуры, здравоохранения, коммунально-бытового и иного обслуживания населения, так и такого рода частные системы.
В сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения особенно наглядно проявляется двойственность правового положения и, соответственно, полномочий органов местного самоуправления, часть которых носит государственный характер, поскольку такие органы обязаны обеспечить реализацию жителями муниципального образования гарантированных Конституцией социально-экономических прав в соответствии с основными направлениями государственной политики, а другая — негосударственный характер, поскольку органы местного самоуправления как негосударственные органы власти обладают некоторой самостоятельностью в управлении соответствующими муниципальными системами, объектами муниципальной собственности, распоряжении средствами местного бюджета и т.д.
В соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16) полномочиями в области образования наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. К числу такого рода полномочий, которые носят государственный характер, указанный Закон относит их полномочия по:
— организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— организации предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования.
Более подробно полномочия органов местного самоуправления в области образования регламентируются в Законе Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ. При этом в указанном Законе закреплены не только такие же полномочия, которые носят государственный характер, но и полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, связанные с их самостоятельной деятельностью по управлению соответствующей муниципальной системой образования, в которую включаются местные (муниципальные) органы управления образованием и муниципальные образовательные учреждения.
Согласно статье 35 означенного Закона управление, в том числе муниципальными образовательными учреждениями, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения и строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др.
Это полномочия по:
— созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений и местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей, если иное не предусмотрено уставом соответствующего образовательного учреждения;
— обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройству прилегающих к ним территорий;
— учету детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;
— организации опеки и попечительства;
— отчуждению муниципальной собственности, закрепленной за образовательным учреждением, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
— финансированию образовательных учреждений, в том числе на основе местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения.
Согласно части 2 ст. 31 указанного Закона в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области образования устанавливаются законами данных субъектов. Примером может являться закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. № 25 «О развитии образования в городе Москве».
В целях обеспечения конституционного права населения муниципального образования на участие в культурной жизни (ст. 44) органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.
В отличие от образования, в области культуры Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 12 — 14 ст. 14, п. 17 — 20 ст. 16) наделяет полномочиями органы местного самоуправления не только городских округов, но и городских и сельских поселений.
Такие полномочия, прежде всего, позволяют органам местного самоуправления осуществлять деятельность по управлению соответствующими муниципальными системами культуры, в которые включаются местные (муниципальные) органы управления в данной области и муниципальные организации культуры. Это полномочия по:
— организации библиотечного обслуживания населения;
— созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;
— обеспечению условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;
— созданию условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения;
— охране и сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования.
Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ дополняет указанную группу полномочиями по:
— утверждению устава (положения), созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных организаций культуры, назначению на должность и освобождению от должности руководителей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и случаях, когда указанные органы выступают в качестве учредителей таких организаций;
— финансированию муниципальных организаций культуры, в том числе за счет средств местного бюджета (средств учредителя);
— осуществлению строительства зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройству прилегающих к ним территорий;
— отчуждению муниципальной собственности, закрепленной за организацией культуры учреждением, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
Данный Закон (ч. 4 ст. 40), выделяя особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, указывает на правовую регламентацию полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры законами данных субъектов Федерации.
В области здравоохранения органы местного самоуправления, прежде всего, ответственны за реализацию закрепленного в статье 41 Конституции России права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается гражданам, в том числе в муниципальных учреждениях здравоохранения, бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Охрана здоровья в Российской Федерации является важнейшей национальной задачей, в решении которой обязаны участвовать в той или иной мере не только все государственные органы, но и органы местного самоуправления. Такая деятельность должна осуществляться в соответствии со следующими основными направлениями государственной политики, вытекающими из положений статьи 41 Конституции:
а) развитие единой системы здравоохранения, включающей в себя государственные, муниципальные, частные такого рода системы;
б) финансирование федеральных, региональных и муниципальных (местных) программ охраны и укрепления здоровья населения за счет средств соответствующих бюджетов;
в) поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
В сфере здравоохранения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разделяет полномочия органов местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования. Так, органы местного самоуправления всех таких образований наделяются полномочиями по обеспечению условий для развития на террито
рии муниципального образования массовой физической культуры и спорта, а только органы местного самоуправления муниципальных районов и городов полномочиями по:
• организации оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением сани-тарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
• организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти.
Более подробно полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения находят свое отражение в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г., в которых закрепляются две группы таких полномочий:
во-первых, полномочия органов местного самоуправления, которые направлены на реализацию основных направлений государственной политики в данной области;
во-вторых, полномочия указанных органов, связанные с их самостоятельной деятельностью по управлению муниципальной системой здравоохранения. Согласно статье 13 Основ к муниципальной системе здравоохранения могут относиться муниципальные органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами. Финансовое обеспечение деятельности организаций указанной системы является расходным обязательством муниципального образования. Оказание медицинской помощи в организациях муниципальной системы здравоохранения может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования и других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К первой группе можно отнести закрепленные в указанном Законе полномочия органов местного самоуправления по:
• контролю за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
• защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
• охране окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• регулярному информированию населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
• санитарно-гигиеническому образованию населения;
• контролю за соблюдением стандартов медицинской помощи;
• обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Во вторую группу можно включить регламентированные в Основах полномочия органов местного самоуправления по:
• формированию органов управления муниципальной системы здравоохранения;
• развитию учреждений муниципальной системы здравоохранения, определению характера и объема их деятельности;
• созданию условий для развития частной системы здравоохранения;
• организации первичной медико-санитарной помощи в амбула-торно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами;
• организации медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• обеспечению доступности и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной);
• обеспечению граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории.
В основе деятельности органов местного самоуправления по социальному обеспечению и защите населения лежат положения статьи 39 Конституции Российской Федерации, обязывающие, в том числе органы местного самоуправления, обеспечить реализацию гарантированных Конституцией прав каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, и выплату государственных пенсий и социальных пособий, а также осуществлять деятельность по поощрению добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.
Такая деятельность осуществляется органами местного самоуправления также в соответствии с требованиями Федерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЭ «О благотворительной деятельности в благотворительных организациях».
Для осуществления деятельности по социальному обеспечению и защите населения органы местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЭ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» наделены полномочиями по:
• назначению и выплате за счет местного бюджета и привлеченных средств доплат к пенсиям и пособиям;
• организации учета лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» указанные органы наделяются полномочиями по оказанию за счет средств местных бюджетов помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам путем выплаты социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров. В случае недостаточности средств местных бюджетов на оказание государственной социальной помощи такие средства выделяются органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации.
Оказание государственной социальной помощи, в том числе органами местного самоуправления, осуществляется в следующих видах:
— денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);
— натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
Согласно требованиям статьи 12 указанного Закона оказание органами местного самоуправления населению государственной социальной помощи осуществляется в пределах полномочий, материальных и финансовых ресурсов, передаваемых им органами государственной власти.
Органы местного самоуправления обязаны участвовать в реализации на территории муниципального образования положений законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующих основания и порядок предоставления гражданам различных льгот и мер социальной поддержки.
Так, органы местного самоуправления призваны принимать меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому.
В пределах своих полномочий органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, а также принимают меры по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей, решают вопросы усыновления (удочерения).
В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. № Зб-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (ст. 7) на органы местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации, коллективными договорами и соглашениями могут быть возложены полномочия по социальной защите в данной области, связанные с:
— выплатой пособия по безработице;
— прохождением безработными перерегистрации и определения подходящей работы;
— продлением сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице;
— выплатой вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов Российской Федерации.
Кроме этого, в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы местного самоуправления по предложению органов службы занятости, профсоюзных органов или иных представительных органов работников могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств соответствующих бюджетов.