С принятием Конституции 1993 г. в Российской Федерации начался процесс реформирования правовых институтов государственной и местной (муниципальной) власти на основе демократических принципов их организации и деятельности, что, безусловно, свидетельствует об огромных переменах, происходящих в нашей стране.
Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления.
Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.
Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.
Согласно статьям 70, 71, 76 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципалъно-правовой ответственности являются:
— органы местного самоуправления;
— депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76), депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления — перед населением (ст. 72).
Следует отметить единую природу конституционно-правовой и муниципалъно-правовой ответственности, что проявляется в тождественности и взаимосвязанности не только лежащих в их основе положений Конституции Российской Федерации и законодательства, но и субъектов, санкций, оснований и порядка наступления указанных видов юридической ответственности.
Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, предупредительные и меры взыскания.
К числу правовосстановителъных санкций следует отнести факты признания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации и прекращения действия такого акта.
Согласно требованиям статей 73 и 74 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Предупредительные санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в отношении его мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципального образования (главой местной администрации) — двух месяцев принимаются меры по досрочному прекращению их полномочий.
К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-право-вые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно статье 73 того же Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
В соответствии с статьей 74 указанного Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления.
Муниципальные служащие, осуществляющие свою трудовую деятельность в органе местного самоуправления на основе трудового контракта (договора), такой ответственности не несут, а могут привлекаться на общих основаниях к дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и тем самым находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных, последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.
Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная — наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами).
Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституция Российской Федерации определяется не только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения.
Таким образом, под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления следует понимать совокупность закрепленных в нормах муниципального права неблагоприятных правовых последствий, которые могут наступать за противоправные решения или ненадлежащее осуществление ими полномочий (прав) по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.